El Banco de la República es consciente de la importancia de difundir una cultura informativa en torno a la banca central en Colombia, sobretodo cuando se es responsable ante la comunidad del mandato constitucional de velar por el poder adquisitivo del Peso. En este folleto se establece una sinopsis de la entidad como eje del nuevo sistema de banca central instaurado por la Constitución Política de 1991 y de su evolución institucional. Además, se presentan, en términos breves, cuáles fueron los antecedentes de la banca central en el país, remontándose a los comienzos de la Independencia.

ANTECEDENTES DE EMISION Y DE BANCA CENTRAL

Por lo general, a un banco central se le asocia con el privilegio que tiene el Estado de la emisión de la moneda legal de un país, que puede ejercerlo directamente o cederlo a una entidad pública, o semipública o privada por un tiempo límite. En Colombia, este privilegio lo han ejercido cada una de estas instancias de manera interrumpida durante la vida republicana de la Nación y permanente desde 1923, con la creación del Banco de la República. Al abordar la discusión con el punto de partida de la emisión, permitirá ir agregando otras características importantes de lo que se considera es un banco central. Al fin y al cabo, los orígenes de la banca central en el país se dieron por el lado de la emisión, por lo que se hace un somero recuento de cuáles fueron las principales propuestas de emisión y las diferentes modalidades institucionales identificadas, algunas de ellas no realizadas y otras fallidas, hasta cuando aparece el Banco de la República constituido en el tercer esquema de banca central intentado en el país, aún vigente.

Primeros antecedentes de emisión de papel moneda

Además de la circulación de monedas de distintos tipos, pesos y leyes, cuya proliferación a comienzos del Siglo XIX se debió en gran parte a la guerra de la independencia, se emitió también papel moneda. Su primer antecedente se remonta a 1812 cuando el presidente de la Junta Patriótica de Cartagena, Germán Gutiérrez de Piñeres, ordenó utilizar papel común en la emisión de los billetes. El segundo antecedente tuvo lugar en 1821 cuando en el Estado de Cundinamarca se ordenó la emisión de doscientos mil pesos para proveer recursos al ejército mediante la expedición de libranzas de seis, doce, dieciocho y veinticuatro pesos respaldadas con el producido de las salinas; es decir, convertibles en sal. Es de destacar que este bien hacía las veces de moneda para la adquisición de esmeraldas, oro, tela y otros artículos, por lo que podría hablarse de un papel moneda basado en el patrón sal, al estilo de los que más adelante se estipularían en oro o plata.

Primeros intentos de organización bancaria

En la Constitución de 1821 se asignó al Congreso establecer un banco nacional y determinar y uniformar el valor, peso, tipo y nombre de la moneda, mandato que fue refrendado por el Congreso Constituyente de 1830. Más tarde, en 1834 se autorizó a las Cámaras provinciales promover la creación de bancos en sus respectivas regiones. Aunque sin resultado práctico, estos antecedentes fueron importantes en cuanto hacían alusión a la necesidad que, desde entonces, existía de una organización que regularizase la moneda.

Antecedente primario de Agente Fiscal

En 1847, al atributo de la emisión se añade una segunda finalidad de un esquema de banca central: Banquero del Gobierno1. En efecto, el Congreso de la Nueva Granada autorizó la formación de una compañía para establecer un banco nacional que desempeñase las funciones de agente fiscal del Gobierno y que tuviese el privilegio de la emisión de billetes, denominados cédulas y respaldados en metálico amonedado o sin amonedar. Este intento se torna fallido en consideración a que el capital requerido para su constitución estaba fuera del alcance de la generalidad de los accionistas. No obstante, el Gobierno siguió ejerciendo directamente el atributo de la emisión mediante autorizaciones legales de 1848, 1851 y 1852. Las dos últimas estuvieron relacionadas con la manumisión y libertad de los esclavos, consistentes en la emisión de billetes que se pondrían en circulación mediante canje por los certificados de manumisión como respaldo por el pago de la deuda generada por la liberación de los esclavos. Este antecedente es interesante, ya que representa un caso típico de financiación estatal con recursos de emisión, redimibles con las rentas fiscales.

Antecedente inicial de Banquero de Bancos

Hacia 1855, el Congreso Granadino expidió la Ley 13 que se proponía fomentar en el país bancos de emisión, descuento y depósito, hecho que se constituyó en la primera manifestación de otra finalidad de la banca central: Banquero de los Bancos2. En virtud de esta ley se autorizó la constitución del Banco Nacional de la Nueva Granada, que podría emitir cédulas o billetes hasta la concurrencia del capital y estaría autorizado para prestar y descontar. Este proyecto no cristalizó porque los probables socios estimaban que el país aún no estaba en capacidad de otorgar garantías de protección al capital invertido. El curso forzoso del dinero y la conversión monetaria En 1861, ante las necesidades de promover y facilitar las transacciones comerciales y fiscales, el Gobierno autorizó la emisión de billetes de tesorería respaldados por rentas fiscales como un paso previo para la fundación de un banco nacional, pero que ante la reticencia del público de aceptarlos el Ejecutivo determinó su recibo obligatorio por su valor nominal, dando lugar a la figura del curso forzoso3 del papel moneda emitido por el Estado.

De manera complementaria, en 1862 se autorizó la formación de una compañía que acometiera el cambio de estos billetes de tesorería por dinero efectivo. En cierta forma, este antecedente corresponde a lo que realizaría un mecanismo de conversión monetaria, figuraempleada en el país años más tarde para recoger el circulante emitido por el Gobierno en forma de títulos de deuda pública y reemplazarlos por dinero convertible en oro o plata, metales que le garantizaban al público el poder adquisitivo de la moneda.

Primer establecimiento bancario privado del país

Ante solicitud de algunos banqueros londinenses, y según la Ley 27 de 1864, llamada de autorización bancaria, el Gobierno les concedió el privilegio exclusivo para establecer un banco nacional de emisión, depósito, giro y descuento. El banco no se fundó dado que la pretensión de los banqueros no era el establecimiento de un banco de carácter nacional sino uno que operase en el país como sucursal del London and County Bank, frente a lo cual el Gobierno se abstuvo de delegarle el privilegio de emisión y darle a sus billetes poder liberatorio. Sin embargo, al amparo de esa ley y por vez primera en el país, en 1864 se estableció en Bogotá una entidad bancaria: el Banco de Londres, México y Suramérica, pero que optó por retirarse en 1867 ante la negativa oficial de concedérsele el manejo exclusivo de las transacciones bancarias y fiscales por un período de 20 años y por no estar de acuerdo con la posibilidad contemplada en la Ley 69 de 1866 de la fundación del Banco de los Estados Unidos de Colombia como entidad de depósito, emisión y descuento.

Primer banco privado de capital colombiano

No obstante que la falta de recursos llevó al fracaso este proyecto oficial, fue la iniciativa privada la que hizo posible que comenzase a funcionar en el país el sistema bancario sin la presencia de un banco central. Conforme al sistema plural de bancos de emisión contenido en la Ley 35 de 1865, por la que el Gobierno podría conceder el privilegio de la emisión a otros bancos de manera simultánea, se fundó el Banco de Bogotá en enero 2 de 1871.

Además de otorgarle el manejo de los depósitos de los fondos de crédito interno y externo y de algunas rentas fiscales, el Gobierno lo autorizó para emitir billetes con poder liberatorio, privilegio que compartió con otros bancos privados que se establecieron luego en los distintos Estados Soberanos, tales como los bancos de Antioquia y Santander en 1872, de Barranquilla en 1873, de Colombia en 1875 y del Estado en 1884.

Primer banco central de Colombia: El Banco Nacional

Si bien el atributo de la emisión fue llevado a cabo por el Gobierno a través de la Tesorería entre 1821 y 1880, es a partir de este año cuando el Estado decide ejercer esta misma facultad pero mediante el conducto de una dependencia oficial creada para tal propósito. El Banco Nacional fue constituido por la Ley 39 del 16 de junio de 1880 para promover el desarrollo del crédito público y actuar como agente fiscal del Gobierno. Tenía el privilegio de la emisión, que también podía permitirse a los bancos privados siempre y cuando recibiesen billetes del Banco, el cual a su vez podría recibir los de los otros bancos o negarse si viese comprometida la situación financiera del respectivo emisor. Se buscaba con ello hacer de esta entidad el establecimiento único de emisión.

Al amparo de la Constitución de 1886, que atribuyó al Congreso la función de fijar la ley, peso, tipo y denominación de la moneda y al Ejecutivo la organización del Banco Nacional y el ejercicio de la inspección sobre los bancos de emisión y demás establecimientos de crédito, se dictó la Ley 27 de 1887 que suspendió a los bancos privados la facultad de emitir y poner en circulación billetes mientras dicho atributo lo ejerciera de manera exclusiva el Banco Nacional. Pero sus sucesivas emisiones, algunas clandestinas, que desbordaron los topes legales establecidos, condujeron a que en noviembre de 1894 el Congreso ordenara su liquidación, la cual se frustró por la ocurrencia de la guerra civil de 1895 y que obligó al Gobierno a no deshacerse de su principal fuente de recursos. La disolución del Banco se
refrendó en 1896 y fue efectiva en 1898, pero su billete siguió siendo la moneda legal de la República, de curso forzoso e inconvertible hasta 1905.

Programas de ordenamiento y estabilización monetaria

Lo que había sido una práctica común de acudir a las emisiones de papel moneda como un recurso de financiamiento de los conflictos bélicos de la época, se tornó crítica durante la Guerra de los Mil Días y condujo a una pérdida de confianza en el papel moneda. Al término de este enfrentamiento en 1903, el dinero en circulación había ascendido a $910.5 millones, de los cuales $870.4 millones se emitieron entre octubre de 1899 y junio de 1903, lo que aparejó uno de los más intensos procesos inflacionarios y devaluacionistas registrados en la historia económica del país. Ante ello, la administración Marroquín identificó medidas de reordenamiento monetario consistentes en la adopción del patrón oro para el restablecimiento de la estabilidad del billete, la prohibición del ejercicio de la emisión de papel moneda con fines fiscales y la creación de la Junta Nacional de Amortización, como mecanismo de conversión monetaria dotado de recursos y con la función de amortizar el papel moneda y sustituirlo por oro. Una vez se logró la estabilización de los precios, la preocupación que seguía vigente era la manera de cómo se debería pagar la deuda que el Estado había contraído por el papel moneda. En efecto, en 1905 la administración de Rafael Reyes ejecutó una reforma monetaria basada en la fijación de la paridad del 10.000% de la moneda legal de oro sobre el papel moneda emitido por el Gobierno (o sea, $1 peso oro por $100 pesos papel moneda), la libre estipulación del oro y la determinación de convertir el peso en cien centavos de oro.

Segundo banco central del país: El Banco Central de Colombia

Como complemento de las anteriores medidas, el Gobierno expidió el Decreto Legislativo de 1905 por el cual se daban autorizaciones para la fundación de un banco de emisión y la conversión y amortización del papel moneda. Ello se plasmó, en el mismo año, en la
organización del Banco Central de Colombia con un capital de $8 millones en oro, suscrito por las personas con quienes el Gobierno había celebrado el contrato de administración de algunas rentas y contribuciones y cuyo recaudo se destinaba a la conversión del papel moneda. Si bien el Banco Central tenía la obligación de respaldar un 30% de los billetes con oro, hacia 1909 esta acción no se había cumplido e incluso se había emitido en exceso, razones que llevaron a pensar que la función de otorgar el respaldo metálico al billete fue relegada por la atención a las dificultades fiscales del Gobierno, al igual de lo acontecido con el Banco Nacional. Ello llevó a que el Congreso, en ese año, aboliese los privilegios y autorizaciones otorgadas al Banco Central, recuperando el Estado la facultad de emisión.

Nuevo antecedente de conversión monetaria

Ante la cancelación del contrato con el Banco Central, el Gobierno creó la Junta de
Conversión con el objeto mantener el cambio sobre el exterior y de constituir un fondo de oro con el usufructo de varias rentas públicas para la conversión de papel moneda por oro. Aunque en 1914 esta Junta ya había convertido la quinta parte del papel moneda circulante, el inicio de la Primera Guerra Mundial obligó al Gobierno a disponer de sus fondos,frustrándose así las posibilidades de lograr el retorno del patrón oro.

ACCIONES PREVIAS A LA CREACION DEL BANCO DE LA REPUBLICA

No obstante lo anterior, el papel moneda siguió siendo el principal medio de pago entre
1909 y 1923, de curso forzoso y, gracias a que coexistía la libre estipulación en oro, era posible efectuar transacciones en diferentes monedas de oro. Fue un período de banca libre, particularmente regional y sin la existencia de un banco central, en el que se discutió acerca de cuál esquema de emisión era más conveniente para el país: centralizada o plural; sí fuese centralizada, en cabeza de un banco nacional, extranjero o mixto?; sí se tratase de un banco nacional, cuál sería su naturaleza jurídica: pública o privada o cuasi-pública?. Este debate facilitó el posterior consenso para reordenar el sistema monetario en torno a la centralización de la facultad emisora y sobre la base del patrón oro. De este tiempo se destacan tres antecedentes que incidieron en la creación del Banco de la República, a saber:

El origen de su nombre

Se encuentra en el contrato suscrito por la administración del Presidente Carlos E. Restrepo Con el banco francés Louis Dreyfus en agosto de 1913 para que fundara en Colombia el Banco de la República, ya que por entonces el país imbuía en el Republicanismo. La intención era establecer un banco único de emisión, con la prohibición al Gobierno de emitir o autorizar la emisión de billetes y reconocerlo como su agente fiscal. El proyecto no cristalizó dado que su debate legislativo se suspendió indefinidamente a fines de 1913.

La primera autorización legal para su creación

En 1922 se expide la Ley 30, orgánica del Banco de la República, que autorizaba al Gobierno para promover y realizar la fundación de un banco único de emisión, giro, depósito y descuento. Dado que la autorización implicaba lograr el consenso de los potenciales accionistas con miras a darle existencia legal a la entidad mediante un acto contractual, fue necesario introducir reformas que precisaran las funciones que desarrollaría la nueva institución, las que quedaron consignadas en la Ley 117 de 1922 y que tenían que ver con la liquidez de los activos del Banco, el ejercicio limitado del atributo de la emisión y las operaciones de crédito con el Gobierno, los bancos y los particulares.

La Misión Kemmerer

El tercer antecedente se relacionó con el recibo de los primeros cinco millones de dólares de los veinticinco con que los Estados Unidos indemnizaría al país por la separación de Panamá en 1903, dinero que se apropiaría a un programa de inversión pública y a la creación del banco central. Además de la motivación que tenía Colombia de hacerse elegible para recibir préstamos e inversiones norteamericanas, era prioritario también para el Gobierno reorganizar las finanzas públicas, por lo que se contrató a un grupo de expertos dirigido por el profesor Edwin W. Kemmerer, con la tarea adicional de organizar la fundación del Banco de la República y de adoptar medidas en materia del patrón oro. Se estimaba que un pronunciamiento de estos expertos, grupo al que más tarde se llamó la Misión Kemmerer, acerca de la importancia y confiabilidad de la nueva entidad era necesario y efectivo ante la opinión pública.

CREACION DEL BANCO DE LA REPUBLICA

La intención de la Administración de Pedro Nel Ospina era que la Misión se centrara en dar indicaciones para la organización del Banco, teniendo como marco de referencia las citadas Leyes 30 y 117 de 1922 que ordenaban su creación y cuya estructura estaba influida por el esquema de la reserva federal de los Estados Unidos Por tanto, su principal aporte, en cuanto al Banco, consistió en preparar el proyecto que el Gobierno presentó al Congreso mediante la unificación del texto de estas dos Leyes, con algunas precisiones en cuanto a la naturaleza y función del Banco como banco central. La Misión Kemmerer propuso un banco de emisión, giro, depósito y descuento, de una duración de veinte años4 y con agencias y sucursales en los departamentos del país. Además del privilegio exclusivo de la emisión, el Gobierno le permitía el libre comercio del oro y su amonedación y ser su banquero y agente fiscal. La propuesta, aprobada por el Congreso el 4 de julio y sancionada por el Presidente Ospina el 11 de julio, se concretó en la Ley 25 de 1923 que autorizaba al Gobierno para fundar el Banco de la República.

Protocolización del Banco y apertura anticipada de operaciones Aunque se había previsto el inicio de sus operaciones el 1º. de enero de 1924, se adelantó la apertura del Banco gracias a una recomendación de la misma Misión Kemmerer, que a la postre fue el principal aporte que hizo al país al liberarlo de una eventual crisis financiera. En efecto, el viernes 13 de julio se propagaron rumores en Bogotá acerca de que el Banco López tenía serias dificultades financieras derivadas de problemas comerciales que afectaban a sus socios: Pedro A. López y Cía., lo que devino en un retiro masivo de fondos que amenazaba extenderse a otras casas bancarias. Para conjurar la crisis, con recursos de la cuenta del Banco de la República el Gobierno adquirió el edificio del Banco López en el que funcionaría el Emisor y que posibilitó a aquél liquidez adicional para atender los retiros.

Dado que éstos persistían, el miércoles 17 el profesor Kemmerer propuso abrir el nuevo Banco el lunes 23, lo que implicó, en tiempo extra, reunir al Comité Organizador; suscribir el Gobierno sus acciones con los dineros de la primera cuota de la indemnización de los Estados Unidos; declarar feriado nacional el jueves 19 para darle una tregua al sector bancario y atender la organización del Banco; protocolizar los estatutos con la firma de la escritura 1434 de la Notaría Segunda de Bogotá el viernes 20, además de que tres bancos privados suscribieron las primeras 5.473 acciones; integrar, ese mismo día, la primera junta directiva interina, que nombró como gerente encargado al señor José Joaquín Pérez; ordenar el traslado desde Medellín de billetes de la Casa de Moneda de esa ciudad para que mediante un contrasello se habilitaran como billetes del Banco de la República. El día del inicio de sus operaciones, 23 de julio de 1923, el Banco hizo sus primeras transacciones, lo que se tradujo en la recuperación de la normalidad en razón de su respaldo monetario.

Naturaleza y capital del Banco de la República

El Banco era una entidad de carácter cuasi-público, con una Junta Directiva compuesta por10 miembros, de los cuales tres representaban al Gobierno, cuatro a los bancos nacionales, dos a los bancos extranjeros y uno a los particulares. Se constituyó con un capital de $10 millones oro, dividido en cuatro clases de acciones con valores nominales de $100 oro: A: Gobierno Nacional, por el 50% del capital; B: bancos nacionales, hasta por un 15% de su capital y reservas; C: bancos extranjeros, hasta por un 15% de su capital y reservas; y D: público en general, con un aporte mínimo de $500.000, reducido a $100.000 según la Ley17 de 1925, para tener derecho al voto. A comienzos de 1927 se había suscrito todo el capital con la siguiente composición: Gobierno Nacional, 50%; bancos nacionales, 20.3%; bancos extranjeros, 9.3%; y particulares, 20.4%

Las funciones originales

Sus funciones originales se sintetizaron en las siguientes:

1. Unificar el numerario nacional
2. Sanear el medio circulante monetario
3. Dar elasticidad a ese medio circulante
4. Procurar la estabilidad de los cambios internacionales
5. Servir de factor en la nivelación de la tasa de interés
6. Actuar como enlace y apoyo con los establecimientos bancarios

Las dos primeras estaban relacionadas con la emisión, que, en primera instancia, permitió con sus propios billetes reemplazar los numerosos signos de cambio que circulaban en el país: billetes representativos de oro, bonos del tesoro, cédulas de tesorería, bonos y cédulas bancarias y billetes de antiguas emisiones. Respecto a los papeles de crédito del Gobierno que circulaban como papel moneda, las utilidades a que tenía derecho en el Banco se destinaron para la amortización y retiro de estos papeles. De esta manera, el Banco asumió el trabajo encomendado a la anterior Junta de Conversión.

La tercera función original se vinculaba con su calidad de banco de los bancos, y que implicaba un manejo flexible de la política de descuento de cartera a los bancos accionistas. La cuarta se refería a su capacidad de intervención en el mercado cambiario. En cuanto a la nivelación de la tasa de interés, la acción del Banco estuvo encaminada a disminuir aquella que regía para sus operaciones con el Gobierno y los bancos accionistas e influir así en las tasas activas cobradas por el sistema bancario. Respecto a la última función, se prestaba a través de la cámara de compensación y el descuento de las obligaciones de los bancos accionistas, los que a su vez le permitían al Emisor la circulación de sus billetes.

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Esta información fue tomada de:  LA BANCA CENTRAL EN COLOMBIA escrito por Gonzalo Alberto Valencia Barrera