Para promover y facilitar las transacciones comerciales, procurar el pago de los empleados y la percepción de las contribuciones y rentas nacionales, en 1860 era de urgente necesidad proveer a la Nación de valores en circulación, como moneda o bonos que la representaran con fondos seguros para su cambio y amortización.

Para tal efecto y en uso de las facultades de que estaba investido por el Pacto de Unión de los Estados Unidos y Soberanos de la Nueva Granada, de nuevo, el General Tomás Cipriano de Mosquera, Presidente Provisorio, dictó el 24 de agosto de 1861 el Decreto 2591 sobre emisión de billetes de tesorería, con el cual pretendía establecer las bases para la fundación de un banco nacional.

En efecto, mediante dicha disposición autorizó a la Tesorería General de los Estados Unidos de la Nueva Granada para emitir billetes de Tesorería hasta por la suma de $ 500.000 cuyos valores serían de $ 1, $ 2, $ 3, $ 10, $ 20, $ 50 y $ 100.

La emisión se haría en papel de banco, con todas las precauciones y formalidades necesarias para evitar la falsificación y cada billete llevaría la firma del Secretario de Hacienda y la del Tesorero General.

Tales billetes serían admitidos como dinero sonante por su valor nominal en 50% de los derechos de importación, en la totalidad de los derechos de exportación y en un 60% del valor de la sal que se comprara en las salinas que se explotaban por cuenta de los Estados Unidos.

Además, serían de obligatorio recibo por su valor nominal para la generalidad de los acreedores de los Estados Unidos de Colombia, excepto los extranjeros, respecto de cuyos créditos se hubiera estipulado expresamente otra cosa por convenios o tratados públicos; para los acreedores de los empleados al servicio de los Estados Unidos de Colombia y para los acreedores de los particulares que hubieran declarado por escrito estar dispuestos a recibir, en todo caso, los billetes como dinero por su valor nominal

Como el público se resistió a recibir los billetes de tesorería, se dictó el Decreto del 8 de octubre de 1861 No. 2616, mediante el cual el Presidente Tomás Cipriano de Mosquera y su secretario del Tesoro Rafael Núñez, determinaron, de manera general, que todos los billetes de Tesorería serían de obligatorio recibo por su valor nominal, consagrando así por primera vez, el curso forzoso del papel moneda emitido por el Estado.

Hasta aquí, la emisión de billetes de Tesorería, no era otra cosa que la emisión de vales o papel de banco que representaban valores efectivos en numerario y que por tanto debían considerarse como papel moneda.

Ya en vigencia de los Estados Unidos de Colombia, el Presidente Tomás Cipriano de Mosquera, y el Secretario del Tesoro Rafael Núñez, expidieron el Decreto del 27 de enero de 1862, "sobre cambio por dinero sonante y amortización definitiva de los billetes de Tesorería", mediante el cual se autorizó al Secretario de Hacienda de la Unión para que promoviera la formación de una compañía que acometiera la empresa de cambiar por dinero sonante, a la vista, los billetes de tesorería.

En todo caso, el Decreto fijó el término de un año improrrogable para la amortización definitiva de los billetes de tesorería. Esta se haría principalmente con el producto de un impuesto directo cobrado en toda la Nación por la suma de $ 500.000; y en forma subsidiaria, con el valor de los terrenos denominados por tradición ejidos, que para esa época hacían parte de los bienes del Distrito Federal.

Los billetes de Tesorería se prestaron para que los agiotistas, abusando de la pobreza de las viudas, pensionados y empleados, les exigieran enormes descuentos, por lo que Mosquera dictó el Decreto de 18 de junio de 1862, en virtud del cual estableció que a todo individuo que cobrara por el descuento de billetes más de un 2% o que aumentara el precio de los bienes que vendiera para hacer caer el valor de los billetes, el Gobierno lo consideraría enemigo y en consecuencia, le retiraría la protección de las leyes para todos los negocios civiles, no sería oído enjuicio para ejecutar a otro, e incurriría en multas de $ 10 a $ 1.000 por cada acto.

Como quiera que la Corte Suprema de la República determinó que los billetes de Tesorería no eran de obligatorio recibo para los particulares en procesos ejecutivos por deudas anteriores al 24 y 31 de agosto de 1861, el Presidente Mosquera, para evitar que en lo sucesivo los Tribunales y Juzgados dieran fallos como éste, dictó el Decreto 2707 del 1 1 de agosto de 1862, en virtud del cual, dispuso que era obligatorio para los particulares recibir en pago los billetes de Tesorería, cualquiera que fuera la naturaleza, origen y época de la deuda, y ya fuera en transacción o en virtud de juicio y que los Tribunales y Juzgados deberían sujetarse en lo sucesivo a este Decreto, en sus decisiones y quienes fallaran en contra de lo dispuesto en él, serían responsables por los daños y perjuicios que causaran a las partes y a la Nación, por el descrédito de los billetes y la mengua que resultara al crédito público, y por los embarazos que por ello sobrevinieran para la conclusión de la guerra.

Las emisiones de billetes de tesorería durante la administración del General Mosquera alcanzaron aproximadamente a un millón de pesos, pero a pesar de las disposiciones anteriores, el público no les otorgó crédito y al restablecerse el orden constitucional fueron considerados como deuda a cargo del tesoro nacional.

La Constitución Política de los Estados Unidos de Colombia sancionada el 8 de mayo de 1863, por la Convención Nacional reunida en Rionegro, previó como función del Gobierno General de la Unión "la acuñación de moneda, determinando su ley, peso, tipo, forma y denominación".(art.17. ord. 12). Tampoco previó la creación del banco nacional.