La llegada al poder de Rafael Núñez en 1880 se inscribe en el contexto de un ciclo exportador y de una insatisfacción política con el régimen instaurado por la Constitución de Rionegro de 1863.

El primero de esos fenómenos fue relativamente recurrente después de 1850. En efecto, a una fase de expansión en el período 1849-1857 le siguió un estancamiento relativo en 1858-1869, porque durante estos años el descenso de las exportaciones de sombreros y quina y la baja en el precio de este último producto se vio compensada por el aumento en las exportaciones de tabaco. El período de 1870 a 1882 fue de rápida expansión en su conjunto, pese a la caída de 1876-77, debido a que la disminución de las exportaciones de tabaco fue más que compensada por el aumento de las exportaciones cafeteras y por un ascenso notorio de la quina, que se constituyó en el principal producto de exportación del período. A partir de 1882-1883 la quina desapareció casi por completo del cuadro de las exportaciones, provocando una recesión en el total de las mismas, situación que se mantuvo hasta casi finales de los años ochenta cuando se inició un auge exportador cafetero.

Como era de esperar, dada la rigidez de las importaciones, esos ciclos exportadores afectaron la circulación monetaria, aun cuando la caída a partir de 1883 se vio morigerada tanto por el surgimiento de la banca privada como por las cuantiosas importaciones de plata que se utilizaban para financiar las exportaciones de oro.

En lo político, según señala Jorge Orlando Melo,"el descontento conservador con los gobiernos liberales se fue reforzando por el convencimiento de que las instituciones de 1863 no ofrecían garantías adecuadas para el progreso del país; el exceso de autonomía provincial había conducido a una permanente crisis política de los gobiernos estatales, sujetos a frecuentes variaciones y revoluciones. El clima de intranquilidad se consideraba, lógicamente, nocivo para el desarrollo económico, y un buen sector liberal comenzó a considerar que era preciso mejorar sustancialmente la capacidad del gobierno central para mantener la paz". [Melo (1987), p.154]

En este contexto, de inestabilidad en las exportaciones y de insatisfacción política, se inscribieron las reformas impulsadas por Rafael Núñez, quien, a diferencia de los liberales radicales, defendía la intervención del Estado en materia económica, en particular en lo referente a los aranceles, la moneda y el crédito. En desarrollo de las tesis intervencionistas, en su discurso de posesión en 1880 el Presidente Rafael Núñez esbozó un programa de gobierno encaminado a reformar la tarifa de aduanas con el fin de proteger e incrementar la producción nacional, fortalecer los ingresos del gobierno para solidificar su intervención en la marcha de la economía, y estimular la actividad crediticia mediante la creación de un organismo que sirviese de instrumento de desarrollo.

Las anteriores tesis constituyeron un reto ideológico para los defensores de los principios de la libertad económica, basada en postulados manchesterianos. De esa manera la controversia política, que incluía temas como las libertades civiles, el derecho a la oposición y el limpio ejercicio del sufragio, entre otros, se interconectó con la controversia económica sobre el papel y el tamaño del Estado, la política de gasto público y su financiamiento, y desde luego sobre el manejo de la moneda y del crédito.

Como era de esperar, las tesis de Núñez encontraron oposición en el radicalismo y provocaron una profunda división en el seno del liberalismo independiente, al que pertenecían figuras notables como don Miguel Samper, socio del Banco de Bogotá, y Salvador Camacho Roldán, fundador del Banco de Colombia y autor de la ley que en 1871 implantó el patrón oro. Por consiguiente, fue natural que figuras como las mencionadas se opusieran a Núñez y en general a la política de la Regeneración.

Pese a esa oposición, las reformas propuestas por Núñez se llevaron a cabo y como parte de ellas el Congreso aprobó la ley 39 de 1880, mediante la cual se autorizó al Gobierno para establecer el Banco Nacional, cuya creación tuvo como propósito, además de promover el desarrollo del crédito, servir de agente auxiliar para la ejecución de operaciones fiscales.

La ley 39 de 1880 previó que el 20% de los 2.500.000 pesos del capital inicial del Banco Nacional, debía ofrecerse libremente al público. Acciones que no fueron suscritas, según algunos autores por boicot y según otros porque el capital privado no vio con simpatía el nacimiento de una entidad en la cual el Gobierno iba a ser el principal accionista y al mismo tiempo un importante deudor. De esa manera el Banco Nacional se convirtió en un establecimiento únicamente de carácter público, pues la ley así lo previó en caso de que las acciones no fueran suscritas por los particulares.

Uno de los dos millones de pesos necesarios para capitalizar el Banco Nacional fue financiado con parte de un empréstito por dos y medio millones de pesos otorgado al Gobierno por la empresa Morton, Blis y Cía. de Nueva York. Empréstito que fue garantizado con los derechos que Colombia tenía en la Compañía del Ferrocarril de Panamá. El millón restante se pagó, casi por partes iguales, con fondos propios del Gobierno y con la entrega de unos pagares de Tesorería. Este último mecanismo financiero se constituyó desde entonces y hasta nuestros días en una práctica consuetudinaria para capitalizar a la banca pública.

En lo relativo a la constitución orgánica del Banco Nacional, la ley 39 de 1880 facultó al Poder Ejecutivo para fijar por decreto sus estatutos como compañía anónima, los cuales, de allí en adelante, sólo podían reformarse por la asamblea de accionistas con el voto favorable de las dos terceras partes de las acciones presentes en la misma. Esto significaba que el Gobierno tenía poder de veto respecto a su modificación. En virtud de esas mismas normas orgánicas, el Banco fue autorizado para ejecutar las operaciones ordinarias de descuento, préstamo, emisión, giro y depósito.

Las operaciones crediticias requerían como garantía dos firmas, previamente calificadas por el Consejo de Administración del Banco Nacional; también eran admisibles como garantías prendas de fácil realización, cuya cobertura fuese de 130% del valor del préstamo, e hipotecas sobre fincas rurales, o urbanas situadas en Bogotá, siempre que el valor del crédito no fuese superior al 25% de los bienes hipotecados. Cuando las garantías fueran de origen hipotecario el plazo máximo de los créditos era de un año y cuando se respaldaran por firmas o con prendas no podían exceder de 180 días.

En lo referente a la captación de depósitos, el Banco Nacional quedó facultado para recibir dinero del público reconociendo el pago de intereses según lo estipulase el Consejo de Administración.

Además, la institución fue investida con el derecho exclusivo de emitir billetes pagaderos al portador, pero el Poder Ejecutivo podía permitir esa emisión a los bancos particulares existentes, o a los que se estableciesen en el futuro, si ellos convenían de manera expresa en aceptar en sus oficinas, como moneda sonante, los billetes del Banco Nacional.

Pese a esa autorización el Gobierno nacional se reservó para sí el derecho de acuñar por cuenta propia la moneda de plata de cuarto de décimo, medio décimo, décimo, dos décimos y cincuenta centavos a la ley 0,666 o 0,835, de acuerdo con el Código Fiscal de 1873, y también monedas de níquel de uno y medio centavos. De la de cincuenta centavos fue especialmente notoria la circulación de la que se conoció con el nombre de cocobola, impresa con la efigie de doña Soledad Román esposa del presidente Rafael Núñez. La particularidad según la cual la moneda metálica era emitida por el Gobierno y no por el banco de emisión persistió hasta la promulgación de la Constitución de 1991 y la expedición de la ley 31 de 1992.

La ley restringió la cuantía de la emisión de billetes al doble del capital del Banco Nacional y el Gobierno quedó obligado a responder siempre por la solvencia del establecimiento. Para garantizar la convertibilidad de esos billetes por moneda metálica, ya que los mismos eran pagaderos a la vista a voluntad de sus tenedores, se estableció que el Banco Nacional debía mantener en sus cajas en moneda metálica un monto igual a por lo menos el 25% del valor de los billetes en circulación y que el 75% restante de éstos debía estar representado en créditos u otros activos cuyo plazo de realización no sobrepasara 180 días.

Inicialmente los billetes se emitieron en denominaciones de 50 centavos hasta 100 pesos, pero en marzo de 1885, debido a una escasez de moneda fraccionaria, se dispuso emitir billetes de 10 y 20 centavos. En su primera etapa, esos billetes fueron impresos en Bogotá en la casa de Paredes y Villaveces; más tarde su edición fue contratada con American Bank Note, de Nueva York, que hacia fines de los años ochenta imprimió el billete del Banco Nacional que más circuló. Este fue el billete de un peso impreso en colores amarillo y negro azulado, parecidos a los del pájaro toche, nombre con el que se conoció ampliamente.

De acuerdo con la ley 39 de 1880, el Banco Nacional tendría un Consejo de Administración de nueve miembros, seis de ellos nombrados por el Poder Ejecutivo y tres por los accionistas particulares. La Junta Directiva se componía de cinco miembros, de los cuales el Gobierno nombraba tres, incluido el Secretario del Tesoro, quien era su Presidente. Los otros dos serían designados por los accionistas privados. Como no hubo participación de accionistas privados, tanto la Junta Directiva como el Consejo de Administración fueron designados en su totalidad por el Poder Ejecutivo. La primera Junta Directiva, presidida por Simón Herrera como secretario del Tesoro, estuvo conformada además por Luis María Pardo, Alejandro Arango, José Vicente Uribe, José Borda y Francisco García como principales, y por Jorge Holguín, Miguel Quintero, Silvestre Samper, Bernardino Medina y Leopoldo Arias, como suplentes. Felipe Fermín Paúl fue el primer gerente del Banco Nacional, cargo que ocuparon entre 1882 y 1886 destacados hombres públicos, como Antonio Roldán, Jorge Holguín, Nicolás Osorio, Arturo Malo O'leary, Juan de Brigard y el mencionado Simón Herrera.

Las dificultades fiscales, y la poca receptividad que la creación del Banco tuvo entre los potenciales accionistas privados, y en general entre los depositantes, condujeron rápidamente a que otras disposiciones de la ley 39 de 1880 tampoco se cumplieran. En efecto, el Banco Nacional concedió escaso crédito al sector privado y con el paso del tiempo llegó a ser una institución de financiamiento casi exclusivamente del Gobierno, al punto que algunos autores no han vacilado en calificarlo de oficina auxiliar de la Tesorería.

De otro lado, a partir del decreto 260 de 1885 se suspendió la convertibilidad del billete en moneda metálica, disposición que se consolidó con la expedición del decreto 104 de 1886, según la cual el billete del Banco Nacional de la denominación de un peso se instituyó como la unidad monetaria y moneda de cuenta de Colombia para todos los efectos legales. La ley 87 de 1886 reiteró el carácter de moneda legal de la República del billete del Banco Nacional, su recibo forzoso en pago de las rentas y contribuciones públicas, así como en las transacciones particulares y señaló la prohibición de estipular cualquier otra especie en los contratos en que se previese el pago en moneda de contado o a plazo.

De esa manera según señala Mauricio Avella "el billete del Banco Nacional actuó, en la primera escena, como un billete de banco, clásico, convertible por moneda metálica. Por intervención del gobierno, en la segunda escena, quedó eximido del requisito de la convertibilidad, obligado a conjurar los requerimientos financieros extremos del ejecutivo. Finalmente la actuación del billete del Banco Nacional llegó a su posibilidad máxima al convertirse en la moneda de la nación" [Avella Gómez (1987), p.13].

Al establecimiento del curso forzoso siguieron en 1887 nuevas disposiciones que restringieron las libertades que en materia de emisión y crédito tenían hasta entonces los bancos privados. En virtud de la ley 57 de 1887, que adoptó los nuevos códigos y unificó la legislación, se adicionó el Código de Comercio y se dispuso que:

- la facultad de los bancos privados para emitir billetes al portador quedaba suspendida mientras el Banco Nacional disfrutase de ese derecho como privilegio exclusivo;

- los billetes en circulación emitidos por los bancos privados debían retirarse de la circulación y cambiarse por moneda legal;

- la tasa de interés máxima para el crédito hipotecario sería del 8% y del 10% en los demás casos;

- el encaje legal sería del 33%, al estipularse que los bancos debían conservar en caja una tercera parte del valor de los billetes en circulación y los depósitos en cuenta corriente;

- la suma de esos dos pasivos no podía exceder el encaje legal y la cartera con plazo de 90 días;

- el Gobierno ejercería sobre los bancos privados el derecho de inspección y vigilancia consagrado en el numeral 17 de la Constitución de 1886;

- la contravención a esas disposiciones daría lugar al cierre de operaciones de las entidades infractoras.

No cabe duda que con la instauración del curso forzoso del billete del Banco Nacional y con la reforma bancaria de 1887 se dio un duro golpe a la banca privada, cuyo número de instituciones se redujo cerca de 42 en 1881 a 14 en 1892. El cierre de instituciones privadas dio lugar a una curiosa circunstancia en relación con la circulación de los billetes. Debido a esos cierres, posiblemente por economías de costo, el Banco Nacional reselló y puso en circulación billetes impresos en talonarios que llevaban el nombre de bancos privados.

Para algunos autores el curso forzoso del papel moneda se introdujo como un recurso fiscal de carácter temporal, principalmente por las necesidades de financiamiento que al Gobierno le demandó la guerra de 1885. Basan su argumentación en el hecho de que recurrentes disposiciones, entre otras las leyes 116 de 1887 y 93 de 1892 expedidas durante la vida del Banco Nacional, reglamentaron el retiro de la circulación del papel moneda. Otros autores cuentan como causa de la instauración del curso forzoso, además de la penuria fiscal, las vicisitudes del comercio exterior, la exportación del numerario metálico y la imposibilidad del Gobierno para obtener empréstitos externos con qué financiar sus recurrentes déficit fiscales y, desde el punto de vista monetario, aminorar los efectos de la exportación del numerario metálico.

Con independencia de esa controversia, y a pesar de que los opositores de la Regeneración combatieron con posterioridad a 1887 la política monetaria, bancaria y fiscal, lo cierto es que las decisiones sobre curso forzoso y reforma bancaria adoptadas en los años 1886 y 1887 significaron para el Estado el derecho de ejercer el monopolio de la emisión de la moneda. De esta manera, el ejercicio de la política económica puso fin, en la práctica, a las discusiones sobre la naturaleza del papel moneda, la convertibilidad, el curso forzoso y la libre estipulación.

Estas discusiones enfrentaban dos posiciones diametralmente distintas: la de quienes creían en la autoridad y el derecho del Estado para instituir una moneda nacional y la de quienes veían en el ejercicio de esa autoridad un acto violatorio de las libertades individuales, en la medida en que la circulación de la moneda estatal se imponía como una acción coactiva. Defensores del monopolio estatal de la emisión de la moneda fueron los hombres en el poder, en particular Miguel Antonio Caro y Jorge Holguín, y sus principales contradictores los liberales independientes, en especial Salvador Camacho, Miguel Samper, Modesto Garcés, José Borda y José Camacho Carrizosa.

Los impugnadores del papel moneda consideraban que éste carecía del atributo intrínseco de poseer valor y por lo tanto reivindicaban la necesidad de su convertibilidad por especies metálicas, ya que solamente así se garantizaba el pago del empréstito forzoso en que, a su juicio, consistía la emisión del papel moneda. Al respecto don Miguel Samper señaló: "la moneda a nadie intranquiliza, mientras que el papel moneda introduce en los negocios un elemento aleatorio que los trastorna. Ese papel es un empréstito forzoso que imponen los gobiernos cuando les faltan los recursos legítimos y ordinarios en circunstancias de peligro… la ventaja de esta forma de empréstito consiste en que él se extiende a todas las clases sociales y evita las vejaciones personales; pero esa ventaja va acompañada de una injusticia y de un peligro. La injusticia consiste en que la gran masa de los asalariados y las personas que subsisten de sueldo o de renta fija, sufren con el alza general de los precios… pagan así esas clases… una verdadera contribución, que no figura entre las que recauda el gobierno. El peligro a que hemos aludido, viene de la tentación que ofrece el incentivo del gasto, acompañado de la facilidad de hacerle frente con nuevas emisiones de papel, las cuales, convertidas en recurso ordinario, conducen a catástrofes". [Samper (1977), pp.110-111]

Los partidarios del papel moneda, por su parte, defendían su carácter simbólico, pues argumentaban que en tanto él fuese aceptado y conservase su valor de cambio en términos del conjunto de los bienes producidos y consumidos en la economía, la convertibilidad no era un problema relevante, ni su retiro de la circulación necesario pues en esas circunstancias conservaría el poder liberatorio de las deudas.

Otro elemento sustantivo de la polémica fue si se podía estipular o no las obligaciones crediticias en unidades monetarias distintas a los billetes del Banco Nacional. Para los partidarios del papel moneda resultaba claro que no se debía permitir la libre estipulación pues ello colocaría al billete del Banco Nacional al mismo nivel que las demás especies monetarias y llevaría a su eventual repudio, lo que atentaba contra la creación de la moneda nacional. Por su parte los partidarios de la libre estipulación veían en su prohibición otra manera de coartar las libertades individuales y de desconocer el funcionamiento de las leyes naturales de la economía.

Aunque sin duda estas discusiones se desarrollaron por cuestiones de principio y por razones de carácter político, en la medida en que quienes se oponían al papel moneda lo hacían en parte por el temor al financiamiento de operaciones fiscales poco ortodoxas encaminadas a fortalecer al régimen político imperante, también se daban como manifestación de un choque de intereses.

Según Indalecio Liévano Aguirre, lo que indignaba a los opositores del papel moneda y el Banco Nacional era "el hecho de que el gobierno tuviera un banco donde depositar sus rentas, hasta el momento confiadas al Banco de Bogotá. Un banco que al ejecutar las operaciones fiscales se ganara las comisiones que antes se ganaban los bancos particulares; los pretendidos argumentos científicos… no pasaban de ser el disfraz con el cual se intentaba ocultar los interesados fines que animaban a la oposición". [Liévano Aguirre (1985), p. 209].

A pesar de las interesantes controversias políticas y económicas a que se ha hecho alusión, existe total consenso entre los autores que han analizado el funcionamiento del Banco Nacional, incluidos los más severos críticos de los gobiernos de la Regeneración, acerca de que las emisiones del papel moneda, puestas en circulación en el período comprendido entre 1880 y 1898, fueron moderadas en la mayoría de los años.

Ello no obstante que a partir de 1886 sucesivas disposiciones, entre otras el decreto 229 de 1886 y las leyes 20 y 71 del mismo año, incrementaron el monto de la emisión y a que por diversos medios, como se examinará en la siguiente sección, el Banco violó el llamado dogma de los doce millones establecido por la ley 124 de 1887, que el Presidente Núñez defendió con las siguientes palabras: "fijaremos en 12 millones el máximum de papel-moneda nacional, comprometiéndonos como hombres de honor y de cordura, ante los grandes intereses económicos, a no traspasar ese límite por ningún motivo".

Como se ha señalado, a partir de 1887 las tasas de interés nominal quedaron fijadas por disposición legal, lo cual hizo que la tasa de interés real dependiera de la inflación. Como esta última se incrementó entre 1885 y 1890, en ese período la tasa de interés real fue muy baja o negativa, situación que se revirtió entre 1891 y 1898, cuando la inflación cayó.